A regulamentação jurídica do turismo no Brasil é dividida em três períodos. Até 1966, havia uma legislação incipiente. A partir do Decreto-lei 55 viveu-se uma fase de construção, com efusiva edição de normas regulamentares (decretos, resoluções e deliberações normativas), refletindo, segundo MAMEDE, a política de intervenção e controle das atividades econômicas. O Decreto-lei 2.294/86 e, depois, a Constituição de 1988, encerram a fase de intervenção e arbítrio, encaminhando o turismo brasileiro, ao terceiro período, ou seja, o das liberdades (de ação econômica, de concorrência, de ofício, dentre outras). Nesse contexto, apresenta-se aqui a evolução histórica da legislação turística brasileira.
Em 1938, o Estado notou a importância econômica da atividade turística e sancionou o Decreto-Lei 406, prevendo a necessidade de autorização estatal para a exploração da atividade de venda de passagens para viagens aéreas, marítimas ou rodoviárias. Em 1940, o Decreto-Lei 2440 cuidou das empresas e agências de viagens e turismo, como estabelecimento de assistências remuneradas aos viajantes, exigindo-lhes registro prévio junto a órgãos do governo para o pleno funcionamento, além de autorização para as viagens coletivas de excursão.
Na década seguinte, em 1958, o Decreto 44863 instituiu a Comissão Brasileira de Turismo (COMBRATUR), atribuindo-lhe a função do planejamento turístico nacional. Em 1966, o Decreto-lei 55 implantou o Sistema Nacional de Turismo, criou o Conselho Nacional do Turismo (CNTur), além da Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR), com a função de organizar e estimular o turismo brasileiro, seguindo as diretrizes traçadas pelo CNTur; esse estímulo ao Turismo foi otimizado com a criação de fundos para o financiamento de projetos de desenvolvimento turístico como o FUNGETUR – Fundo Geral do Turismo, implantado em 1971 e o FISET – Fundo de Investimento Setorial de Turismo, criado em 1974.
Em 1977, a Lei 6505 versou sobre as atividades e serviços turísticos e estabeleceu as condições para seu funcionamento e fiscalização. No mesmo ano, a Lei 6513 estipulou toda uma política de conservação do patrimônio natural e cultural com valor turístico, acompanhando a Convenção do Patrimônio Mundial da UNESCO, de 1972.
Na década de 80, iniciou-se o processo de regulamentação da Lei 6505/77, inaugurado em 15 de julho pelo Decreto 84910 que tratou dos Meios de Hospedagem de Turismo, Restaurantes de Turismo e Acampamentos Turísticos. Em 21 de julho de 1980, o Decreto 84934 versou sobre as atividades e serviços das agências de turismo, com tratamento específico acerca de registro e funcionamento. Em 1982, o Decreto 87348 regulamentou as condições de prestação de serviços de transporte turístico de superfície. No ano de 1984, o Decreto 89707 versou sobre as empresas prestadoras de serviços para a organização de congressos, seminários, convenções e eventos congêneres. Encerrando o período de intervencionismo estatal, o Decreto-Lei 2294/86, extinguiu o registro e tornou livre o exercício da atividade turística no Brasil, baseado nos princípios da livre-iniciativa e da livre-concorrência, que seriam dois anos mais tarde insculpidos na Carta magna de 1988.
Com a entrada em vigor da nova Constituição Federal, o turismo foi elevado ao plano maior do Direito Brasileiro através do art. 180: “A União, os Estados, o Distrito-Federal e os Municípios promoverão e incentivarão o turismo como fator de desenvolvimento social e econômico”. Em 1991, a Lei 8181 deu nova denominação à EMBRATUR, passando a mesma a Instituto Brasileiro de Turismo, vinculado à então Secretaria do Desenvolvimento Regional da Presidência da República. Além disso, a mesma lei estipulou as competências do Instituto, ampliando o leque de atuação do mesmo.
Em 1993, a Lei 8623 criou a profissão de Guia de Turismo e no mesmo ano, o Decreto 946 a regulamentou. Pode-se observar ainda que desde a criação da EMBRATUR diversos foram os atos administrativos editados visando explicitar os comandos legais acerca da atividade turística. Muitas foram as Deliberações Normativas em âmbito da EMBRATUR, editadas sobre base legislativa constitucional e legalmente superada. Verdadeiro ato de saudosismo legislativo, dificilmente reconhecido pelo Poder Judiciário.
O artigo 35 da Lei 10683/03 criou o cargo de Ministro do Turismo e o artigo 27, XXIII, definiu-lhe a competência para definir ações e estratégias de gestão que atribuíam poderes e competências administrativas para outros órgãos – designadamente o Embratur – Instituto Brasileiro de Turismo – foram revogadas.
Consolidado o Ministério do Turismo na gestão 2003/2006, é chegado o momento de se discutir as bases de uma normatização para o setor que efetivamente forneça a segurança necessária aos turistas e aos empreendedores do setor, atingindo dessa maneira a finalidade maior do denominado Direito do Turismo, qual seja, servir de instrumento para o planejamento turístico.
Autor: Rui Aurélio De Lacerda Badaró
(Doutorando em Direito Internacional pela UCSF, Mestre em Direito Internacional pela Unimep, Professor da Uniso, Autor de diversos livros)
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Novos Direitos - Ano IV 